基层市场局食品安全监管力量配置研究

2019-12-25 18:31:28 来源: 食品安全导刊

　　基层市场局食品安全监管力量配置研究

　　——以淮安市市洪泽区市场局为例

　　陈宝安周炜桐本刊记者董日志

　　本文立足淮安市洪泽区市场局所承担的食品安全监管职责，通过查阅文献档案、实地走访调研等方法摸排该局食品安全监管队伍现状、探究洪泽区食安监管工作中存在的痼疾，为提升食安监管质效、优化基层食安监管力量配置提供可行路径。

　　一、食安监管力量配置相关概况

　　1.洪泽区市场局的法定职责和机构设置。按照区编委办最新的三定方案规定，洪泽局关于食品安全监管方面的职责主要分两方面。

　　其一是负责食品安全监督管理综合协调。组织实施食品安全战略，组织制定并实施全区食品安全重大政策，建立健全食品安全重要信息直报制度，承担区食品安全委员会日常工作。这一职责主要由新成立的食品药品安全综合协调科承担。该科室负责统筹指导全区食品药品安全工作，拟订并组织实施全区推进食品安全战略的重大政策措施和规划，统筹协调食品全过程监管中的重大问题。负责食品安全统计工作，分析预测食品安全总体状况，健全完善食品安全跨地区跨部门协调联动机制，承担区食品安全委员会日常工作。承担职责范围内食品、药品、医疗器械和化妆品安全抽检监测管理事项。拟订并组织实施全区食品、药品、医疗器械和化妆品安全监督抽检计划，定期发布相关信息。指导不合格食品核查、处置、召回工作。组织协调开展食品安全评价性抽检、风险监测、隐患排查和预警交流工作。

　　其二是负责食品安全监督管理。建立并组织实施覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制，防范区域性、系统性食品安全风险。推动建立食品生产经营者主体责任落实机制，健全食品安全追溯体系。组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作。负责食品安全应急体系建设，组织指导食品安全事件应急处置工作。监督管理食品生产经营行为。这一职能由新整合的食品生产经营安全监督管理科（特殊食品安全监督管理科）承担。该科室负责分析掌握生产领域食品安全形势，拟订并组织实施食品生产监督管理和食品生产者落实主体责任的制度措施。组织开展食品生产企业监督检查，负责全区食品生产安全执法工作的业务指导。指导企业建立健全食品安全可追溯体系。

　　分析掌握流通领域食品安全形势。拟订食品流通、市场销售食用农产品监督管理和食品经营者落实主体责任的制度措施，组织实施并指导开展监督检查。负责全区食品经营安全执法工作的业务指导。

　　组织实施全区食盐生产与经营质量安全监督管理工作。组织查处生产经营者在食盐中非法添加营养强化剂的行为。分析掌握餐饮服务领域食品安全形势。拟订餐饮服务监督管理的制度措施，组织实施并指导开展监督检查。组织实施餐饮质量安全提升行动。指导、组织实施重大活动食品安全保障工作。

　　分析掌握保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉等特殊食品领域安全形势。拟订并组织实施特殊食品生产经营企业监督管理的相关政策、制度措施。组织开展特殊食品生产经营企业监督检查工作。负责全区特殊食品安全执法工作的业务指导。

　　2.洪泽区市场局局食安监管条线人员配置。洪泽区市场局现有各类人员163人，其中行政编制81人，行政附属编制4人，参公管理21人，事业编制15人，临时聘用人员37人，复原军人3人，人事代理1人。其中，男性107人，女性56人；研究生学历2人，本科学历80人，大专学历58人，高中学历15人，中专7人，初中及以下1人。50岁以上49人，40-50岁35人，30-40岁39人，30岁以下40人。

　　专职从事食品安全监管的一线人员为8人，其中，食品药品安全综合协调科2人，食品生产经营安全监督管理科（特殊食品安全监督管理科）6人。兼职从事食品安全监管的一线人员情况见下表：

　　表一：洪泽区市场局基层分局食品安全监管人员情况表

　　单位名称额定编制

　　实有人员人员性质实有人员中

　　行政编制临时聘用其他人员一线监管人员具备执法资格人员

　　其他

　　GJ分局 30

　　CH分局 10

　　SG分局 10

　　SH分局 10

　　KFQ分局 10

　　3.洪泽区市场局食安监管对象相关概况。洪泽区市场局的食品安全主要监管对象包括食品生产、食品经营、餐饮服务、农贸市场等环节的经营户。按照江苏省食品经营许可系统统计，截至2019年10月1日，洪泽区市场局共计发放食品经营许可证4650张，其中餐饮环节食品经营许可证1589张，单位食堂111张（其中学校食堂43家），食品销售经营环节2950张；获食品生产许可证企业75家，办理食品小作坊备案登记证60张。除此之外，全区尚有19家农贸市场及场内500余户食用农产品经营户、近480户小餐饮备案单位待监管。

　　二、食安监管力量配置存在的主要问题

　　1.监管任务繁杂，人员配备不足。洪泽区市场局主要通过日常巡查、执法办案、投诉举报、城市创建、监督抽检等方式方法推进对于辖区内经营户的监管。依据风险等级要求，辖区内生产企业与小作坊每年不得少于75*2+60*2=270次的巡查，约耗时75+30个工作日；学校食堂不得少于43*2=86次的巡查，约耗时17个工作日；食品经营户不得少于2950*1=2950次的巡查，约耗时62个工作日；餐饮单位不得少于1589*1=1589次的巡查；农贸市场及其经营户不得少于19*2+500*1=538次的巡查；小餐饮备案单位不得少于480*1=480次的巡查。

　　表二：洪泽区市场局各类食安监管对象耗时数

　　监管对象监管对象数目最低监管频次监管耗时备注（以每两人参加巡查计）

　　食品生产企业 75 每年两次 75日半工作日巡查一家计

　　食品小作坊 60 每年两次 30日一个工作日巡查4家计

　　学校食堂 43 每年两次 17日一工作日巡查5家计

　　食品经营户 2950 每年一次 184日半小时巡查1家计

　　小餐饮备案单位 480 每年一次 30日半小时巡查1家计

　　农贸市场及经营户 19+500 市场每年2次，经营户每年一次约20日 1小时巡查一家市场，15分钟巡查一家经营户计

　　餐饮单位 1589 每年一次约100日半小时巡查1家计

　　以每次投入两名执法人员计，需花费（75+30+17+184+30+20+100）=459工作日。

　　据上表统计，要满足一年常规监督巡查任务，则需花费459个工作日，按一经营户需派出两名执法人员开展监督巡查计，全年至少需派出918人次。而在洪泽区，由于食品生产企业、学校食堂及农贸市场监管属于食品科直辖，则每年仅日常巡查需耗费食品科2人112个工作日即半年的工作时间不间断的工作；基层分局需耗费2人347个工作日工作日的时间来完成日常监管任务。而在实际操作中，食品科分餐饮、流通、特殊食品条线来监管，分局按片区来监管，每次巡查耗费的人力资源更多。

　　投诉举报方面。2018年，洪泽全区涉食品投诉分流至各分局及食品条线的举报约250件，以0.25个工作日处理一件投诉计，全年需耗费2人62.5个工作日的时间（基本由分局处理）。

　　抽样检验方面。2019年，洪泽区市场局承担的食用农产品抽检共计400批次，餐饮具抽检125批次，普通食品抽检360批次，生产企业抽检70批次，共计955批次，以每批次耗时半小时且需2名监管人员计，全年需2名监管人员耗费60个工作日，这二人多数时间一为食药综合协调科人员，一为食品安全监督管理科人员。

　　文明创建方面。洪泽区市场局食品条线的全国文明城市创建工作主要由城区的GJ分局和食品科承担。其中GJ分局负责城区农贸市场、商圈食品经营户的规范整治；食品科负责车站、水产批发大市场、大型酒店宾馆、湖边餐饮船的规范整治工作，按每年各级测评最少两次计，则一年内需耗费两部门两个月（60工作日）的时间全员专心创建，其他日常工作仅处于维持状态。

　　按照基层分局同志的反馈来看，可以说食品条线工作占据了基层分局80%的工作量，而文明创建至少占据了基层分局50%的工作量，而与此同时，基层分局还承担着数十条线其他繁巨的任务。

　　2.年龄结构失衡，人才流失过速。H局现有各类人员共计163人，50岁以上49人，40-50岁35人，30-40岁39人，30岁以下40人。40岁以上人员占全局一半以上，主要通过退伍转业、工作调动和招聘分配等形式进入原工商、质监、药监三单位。这些同志特别是50岁以上的基层食品安全监管实践经验丰富、熟稔法律法规，且近一半从事统筹领导工作。但由于长期从事该类工作因此也最容易形成路径依赖和职业倦怠，套路化、程式化痕迹严重，对食品安全隐患的警惕性不够，且因年龄带来的身体机能减退等原因使得这些同志无法应付高强度的检查和创建任务。30岁以下的40名员工多为机构改革后近三年招聘的新进公务员、临时聘用人员，食品安全监管实操经验既不足，对相关法律法规的掌握熟练度也不够，亟需老同志的“传、帮、带”和相关业务培训。

　　与此同时，洪泽区市场局于2015年三合一以来，招聘公务员23人，事业编制10人，退休23人，因外调和考试遴选流失45人，净流失人员35人。这些流失人员原岗位大多在基层分局和食品条线（仅食品科自三合一以来已流失4人），且多为执法办案、监督巡查有年的基层食品安全监管骨干精英，而新进人员近一半配置在同样人手紧缺的区局机关，近一半人员配置在基层分局，这就造成了食品条线和基层分局人员奇缺，人少事繁责任重的矛盾愈发凸显。

　　3.监管手段不足，辅助设备紧缺。基层食品安全监管技术和手段相对滞后，还停留在靠对食品感官性状的直观判断、生产经营过程进销货台账记录查验、餐饮具洗消制度是否落实这些老办法来监管。未能适应食品产业技术和管理制度不断创新的新常态，未能认识到食品生产加工方式的改变带来的监管技术、装备革新的必要性，未能总结出对网络订餐、网购海淘食品这些新兴经营模式实现有效监管的方法。

　　与此同时，食品条线用以开展食品安全监管的辅助设备奇缺。一方面是技术设备，如快检设施设备、执法记录仪器、数据处理设备、远程监控设施等的配备缺位多、应用少。另一方面是车辆配备严重不足，以食品科和各基层分局为例，食品科负责散处全区各地的75家食品生产企业的规划指导与日常监管、60家食品小作坊的规划指导、43家学校食堂及114家校园周边经营单位的季度巡查、近350家食品经营单位的专项巡查，每日用车尚不能满足生产、流通、餐饮、特食环节的监管需求，而实际食品科每周车辆申报获得时长不超过一天；各分局虽各有一辆执法车辆，但需首先保障执法办案和消费维权，无法实现对所辖乡镇（每分局至少2个乡镇）每日巡查。

　　4.专职人才不“精”，兼职人员未“兼”。食品条线特别是食品生产与特殊食品环节对监管者关于食品行业知识的专业素养要求较高，对其熟练掌握相关法律法规以处理消费投诉、应对生产经营质量管理技术咨询、开展抽样检验和深入巡查素质要求更高。但实际上，洪泽区市场局的食品条线仅有食品科1人、食品药品综合协调科1人为食品专业毕业，其余皆为“半路出家”靠常年监管经验积累的门外汉。目前的食品条线的专业培训员额每次多为一至两人，仅敷食品科使用，难以满足基层分局在内的监管人员的普训需求。

　　与此同时，各分局的日常监管精力虽主要耗费在食品安全监管上，但实际上各分局既无专门的食品安全监管岗位定岗机制，更无固定的对条线的食品安全监管联络人员，以至于每次分配监管任务、开展条线专项整治、索要统计数据都只能预先与分局长沟通以协调对应人员。

　　三、优化食安监管力量配置的意见建议

　　一是探索设置基层食品分局。按照当前的食品条线监管实际，辅之以调研人员对各分局长、基层监管人员的座谈访问、工作笔记查阅分析，综合来看，各乡镇分局60%的工作精力和监管力量布置和使用在食品安全监管中，城区分局则至少80%的工作精力和监管力量布置和使用在食品安全监管工作中。仅以2019年为例，GJ分局涉食品条线工作便有保健品整治百日行动、生猪产品常态化巡查、冷藏冷冻食品专项整治、小餐饮改造提升、小作坊规范整治、省级食品安全城市创建、保健食品五进科普、食品安全问题专项整治、网络食品专项整治、农村食品专项整治等。从日常监管的实际需要和各分局日常实践来看，都应该探索设置基层食品分局，特别是将城区分局设为食品分局，以满足繁重的食品安全监管任务需求、统一食品安全监管事权。

　　二是配强基层一线执法力量。特别是配齐配强城区分局的一线执法力量。城区分局食品条线的监管对象近3900户，占全区食品环节监管对象的81.3%。额定行政编制30人，实际仅12人，一线监管人员15人，具备执法资格的人员仅14人，这其中，50岁以上的老同志近半，实际监管力量有效辐射范围和力度严重不足。其他乡镇分局平均近5名监管人员也无法满足各辖2—3个乡镇的日常监管需求。因此更应该明确执法监管人员向一线倾斜、精神与物质补贴重心向一线倾斜的导向，让基层食品安全监管人员身心皆有“岗位津贴”。

　　三是健全条线定岗轮岗机制。应建立健全食品职能科室（食品生产经营安全监督管理科、食品药品综合协调科）与各分局定岗轮岗机制，明确各分局食品经营环节联络协调有专人、执法监管有专员、汇报数据有专干，并将监管任务分解到具体监管人员；探索建立以新进公务员为主的局年轻干部食品条线轮岗人才库，以年度为单位，通过抽调至食品职能科室轮训、食品执法监管一线锻炼等形式培育食品安全监管领域的生力军、主力军。

　　四是聚合第三方监管新动能。应探索引入社会第三方加强食品安全监管力量的方式方法，在当下外包部分预包装食品、食品生产企业产品、食用农产品抽检服务的基础上，进一步放开抽样检测任务。探索建立食品安全监管领域年度监管质效第三方评估考核机制，以监管方与评估方互相不见面的形式由评估方对年度食品安全监管工作质效通过综合运用电话采访、社区座谈、学校访谈、问卷调查、台账抽查、抽样检测等形式实现对监管质效的客观把握，进一步节约市区两级行政资源。

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