食品安全治理高质量发展的科学指南

• 张丙奇1 、王惠2
• (1.河南省市场监督管理局，河南郑州 450008;2.河南省经济战略学会，河南郑州 450008)

摘 要：习近平总书记关于食品安全治理的重要论述，深刻回答了为什么抓食品安全、抓食品安全干什么、怎样抓好食品安全等重大理论和实践问题，是新时期推动食品安全治理高质量发展的科学指南。食品安全是重大的民生问题、公共安全问题，食品行业是国民经济的支柱产业，食品安全形势依然严峻，保障食品安全是重大政治任务，必须确保食品数量安全、质量安全和可持续安全。推进食品安全治理的高质量发展，其本质在于构建与新时代民生需求相适配的安全保障体系，以满足人民群众对美好生活的新期待。以压实食品安全“党政同责”为重要保证，以落实“四个最严”要求为基本遵循，以加强“农田到餐桌”全过程监管为有效路径，以食品安全社会共治为运行体系。

关键词：食品安全;高质量发展;科学指南

基金项目：河南省社会科学界联合会调研课题(课题编号：SKL-2024-1783)。

党的二十大报告将“高质量发展”确立为中国式现代化的本质要求之一，明确其在全面建设社会主义现代化国家战略全局中的引领地位，并作出“强化食品药品安全监管”的重大部署。推动食品安全治理高质量发展必须用适应时代要求的科学理论作指导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将食品安全置于国家治理现代化的战略高度，在理论创新层面形成了一系列关于食品安全治理的新理念、新论断和新要求，推动食品安全工作不断取得新进展、开创新局面。新征程上，食品安全工作越是高质量发展，就越需要将习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求和“党政同责”原则作为根本遵循，理清食品安全治理高质量发展为什么、干什么、怎么干，正本清源、守正创新，以科学理论引领新的实践。

一、食品安全治理高质量发展为什么

习近平总书记强调：“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”这为我们深刻认识为什么要推动食品安全治理高质量发展提供了方法论指导。

(一)食品安全是重大的民生问题。早在2001年，习近平在福建工作期间，就曾对“餐桌污染”治理作出系统性、整体性批示。有人问他，一般说领导都会抓大放小，但您为什么会从一张小小的餐桌开始抓起呢?他回答，民以食为天，所以老百姓的餐桌可不是小问题。担任总书记后，习近平对食品安全的关切一如既往，指出，“食品安全关系群众身体健康，关系中华民族未来。”“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。实施食品安全战略，让人民吃得放心。”这些重要论述，鲜明体现了习近平总书记真挚质朴的为民情怀，生动诠释了我们党坚持人民至上的价值追求。食品安全是民生领域的“底板工程”，也是人民群众获得满足感、幸福感和安全感的重要基石。同时，食品产业带动上下游巨大数量的就业，承载了千万家庭的基本生计。我们要始终从增进民生福祉的高度认识把握食品安全治理工作，聚焦人民群众关心担心的突出问题，多谋民生之利、多解民生之忧。

(二)保障食品安全是重大政治任务。习近平总书记指出：“食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治。”“我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，长期还做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。”以上述重要论述，从政治高度强调了保障食品安全对于人心向背的至关重要性，是开展食品安全工作必须坚守的基本原则。“十三五”规划纲要提出实施食品安全战略推进健康中国建设。“食品安全”被提升至国家战略高度来谋划治理。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，作为实施食品安全战略的纲领性文件。2023年2月，中共中央、国务院印发《质量强国建设纲要》，提出深入实施食品安全战略，推进食品安全放心工程。我们要始终站在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治立场，把保障食品安全的政治责任牢记于心、扛在肩上、付诸实践，确保人民群众的饮食安全无忧。

(三)食品安全是公共安全问题。2015年5月中央政治局第二十三次集体学习时习近平总书记指出，前几年的“三鹿奶粉”“瘦肉精”案件都一再表明，食品安全绝不仅仅是一个产品质量问题，也绝不仅仅是一家一户的事情，而是关系公共安全的大问题。从风险社会理论视角审视，食品安全领域的局部风险具有显著的社会放大效应，其传播过程往往伴随着公众风险感知的指数级增长，最终可能导致制度信任危机与社会秩序扰动。他还指出，“公共安全的社会关注度和敏感性日益凸显，即便是一起简单的治安纠纷、刑事案件、灾害事故、食品问题，如果处置不当，也有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响稳定的突出问题”。食品安全是健全公共安全体系的重要一环，也是社会治理体系的一部分。二十大报告将“舌尖上的安全”纳入国家安全体系，我们要把食品安全放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，强化风险意识、底线思维，狠抓责任落实，确保人民群众买得放心、吃得安心。

(四)食品行业是国民经济的支柱产业。2023年食品工业约占全国工业4.8%的资产，创造了6.7%的营业收入，完成了8.0%的利润总额，增加值占全国工业增加值的比重为5.9%，食品行业水平的高低反映了国家水平和人民生活质量的高低。习近平总书记高度重视发挥企业主体责任保障食品安全。2013年12月，他在中央农村工作会议上指出：“要落实企业主体责任，引导企业守法生产，明确生产经营者是食品安全第一责任人，出了问题能找得着主”，并强调，“要加强品牌建设，积极争创名牌，用品牌保证人们对产品质量的信心”。2015年2月，习近平总书记在陕西考察时指出，“食”字下面是“良”字，食品行业必须有良心，食品生产必须是良好的，要加强监管，确保老百姓“舌尖上的安全”。我国食品行业存在数量庞大、体量不一、分布广、管理难等痛点，网络订餐、直播带货、预制菜等新业态发展中也存在潜在风险。我们要始终从尊重企业发展规律、发挥市场在资源配置中的决定性作用的高度认识把握食品安全治理，大力培育尚德守法的行业风尚，不断催生生产经营者保障食品安全的内生动力，积极构建优胜劣汰的市场秩序，促进产业发展水平整体提升。

(五)食品安全形势依然严峻。在2013年的中央农村工作会议上习近平总书记就指出，农产品质量安全基础仍然比较脆弱，质量安全事件时有发生，成为我们的心头之痛。2016年1月，习习近平总书记在对食品安全工作的重要批示中再次强调，当前我国食品安全状况仍面临挑战，人民群众迫切希望食品更加安全、健康。2017年1月，习近平总书记对国务院食安委第四次全体会议作出的批示中再次指出，这些年，党和政府下了很大气力抓食品安全，食品安全形势不断好转，但存在的问题仍然不少，老百姓仍然有很多期待。这是习近平总书记基于我国食品安全存在的深层次矛盾而得出的科学判断。这些重要论述让我们深刻认识到，食品安全治理没有最好，只有更好。食品安全没有“零风险”，但监管必须零容忍。必须不断强化忧患意识，任何时候都要对食品安全问题心存敬畏，时刻保持警惕，始终坚持底线思维，不能有丝毫的松懈和麻痹大意。要带着“时刻铭记于心、丝毫不敢懈怠”的责任感，推动监管工作走在风险前面，聚焦事前防范和主动预防，加强对农产品质量、生产流通直至终端消费全链条的监管，确保防范工作万无一失。

二、食品安全治理高质量发展干什么

食品安全是一个具有多重属性的综合概念，影响其安全性的领域众多、外在风险不计其数，既包括生产安全，也包括经营安全;既包括结果安全，也包括过程安全;既包括现实安全，也包括未来安全。习近平总书记关于食品安全治理的重要论述为食品安全治理高质量发展干什么指明了方向。

(一)确保食品数量安全。数量安全要求国家能够提供给公众足够的食物，满足社会稳定的基本需要。习近平总书记多次强调，耕地保护是国家安全的战略基石，要像守护大熊猫般珍视每一寸耕地，严守18亿亩耕地红线不动摇，让中国人的饭碗始终盛满中国粮。2022年全国两会上，习近平总书记提出“树立大食物观”的要求，需以构建现代化食物供给体系为抓手，精准把握居民膳食结构升级趋势，在严守粮食安全底线的基础上，统筹推进肉禽蛋奶、果蔬水产等多元化食物资源的均衡供给。习近平总书记还大力倡导实施全面节约战略，推进各领域节约行动，坚决制止餐饮浪费，深入开展“光盘”等粮食节约行动，推动建设节约型社会。近年来，我国粮食安全保障能力持续巩固提升，连续九年实现1.3万亿斤以上产能，在资源约束条件下创造了养活全球18.5%人口的治理奇迹。同时，随着居民消费结构从“量”到“质”的升级，粮食需求仍然呈刚性增长态势。我们必须时刻牢记习近平总书记的嘱托，在粮食安全上警钟长鸣，落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升粮食产能，提高食品利用效率，确保食品数量安全。

(二)确保食品质量安全。食品应该保证有足够应有的营养要求，同时无毒无害，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，这是食品质量安全的基本要求。习近平总书记对于食品质量安全一直念兹在兹。2013年12月，他在中央经济工作会议上强调，要兼顾农产品的数量与质量，在确保充足供应的同时，更加注重农产品质量和食品安全，加强对生产源头的管控和产销全过程的监督管理，让人民吃得饱、吃得好、吃得放心。2016年12月，他在中央财经领导小组第十四次会议要求，“促进餐饮业提高安全质量，关系千家万户。各地要上重手，多花些精力抓餐饮质量安全，抓出效果来”。2019年1月，他在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式强调，“对食品、药品等领域的重大安全问题，要拿出治本措施，对违法者用重典，用法治维护好人民群众生命安全和身体健康”。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国食品安全工作实现历史性跨越：顶层设计持续强化，法治保障体系加速完善，监管体制改革纵深推进。推动食品安全治理高质量发展，我们必须按照习近平总书记的要求，进一步加大力度有效防控影响食品安全的有毒有害物质，尽可能地发现食品中的危险因素，排查消除隐患，将风险控制在安全范围内，防止危害人体健康;必须秉持审慎严肃的工作态度，采取科学严谨的工作方法，实施严格严厉的监管执法，最大限度地保障食品安全。

(三)确保食品可持续安全。可持续安全是着眼食品安全的战略性、长远性，从发展角度要求食品的获取需要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续，这是食品安全的重要内容。2005年8月，习近平同志在担任浙江省委书记期间考察安吉县余村时指出，绿水青山就是金山银山。2015年，在党的十八届五中全会上，习近平总书记明确提出，要坚定确立并深入践行创新、协调、绿色、开放、共享这五大新发展理念。2019年，在中央全面依法治国委员会第二次会议上习近平总书记指出：“要树牢绿色发展理念。推动生产、生活、生态协调发展，扎实推进农村人居环境整治三年行动，加强农业生态环境保护和农村污染防治，统筹推进山水林田湖草系统治理，完善农产品产地环境监测网络，加大农业面源污染治理力度，开展农业节肥节药行动，完善农产品原产地可追溯制度和质量标识制度，严厉打击食品安全犯罪，保证让老百姓吃上安全放心的农产品”。2022年，党的二十大报告创新性提出“人与自然和谐共生”的现代化范式，并作出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的重大部署。他还倡导组织了长江大保护、黄河流域生态保护等流域治理，以及蓝天、碧水、净土三大保卫战等生态保护工作，让我们的天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全。实践告诉我们，确保食品可持续安全就要坚决贯彻落实习近平总书记的要求，尊崇自然、保护自然，将山水林田湖草作为一个紧密相连的生命共同体实施综合治理，在有序合理保障生态安全的前提下让它们更有效地为人类提供食物，造福子孙后代。

三、食品安全治理高质量发展怎么干

习近平总书记强调，“要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实‘四个最严’的要求，切实保障人民群众‘舌尖上的安全’”。这为深入推进食品安全治理高质量发展提供了实践遵循。

(一)以满足人民美好生活需要对食品安全的新要求为根本目标。2016年5月，习近平总书记对食品药品安全等重大民生问题做出指示，提出要让人民享有更放心的食品药品。2018年9月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上强调，“要把有利于增强人民群众获得感的改革放到更加突出位置来抓，对食品药品安全等问题，要结合群众的现实需求，有针对性地推出一批改革举措”。2020年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出，要把食品安全、生态环境等问题一个一个解决好，让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。随着我国进入新发展阶段，人民群众对食品的需求更加多元，食品安全从数量安全、质量安全向营养、健康拓展，实现人民对美好生活的向往就是食品安全治理高质量发展的政治导向和价值取向。人民群众的“表情包”就是食品安全治理的“风向标”。要以群众的“微笑”为动力，摸清摸准群众需求，全力打造民心工程，以实实在在的举措、可看可感的变化，让笑容在群众脸上绽放。要以群众的“不满”为警醒，正视和反思工作中的差距和不足，看到问题和矛盾，切实加以解决，做到让群众满意。要以群众的“愁盼”为目标，聚焦食品安全上重点难点问题，为广大群众多办实事、多办好事、多解难事;要构建食品安全治理效能评估新范式，推动评价体系从“标准合规性”转向“民众满意度”。

(二)以压实食品安全“党政同责”为重要保证。2016年1月，习近平总书记在对食品安全工作批示中强调，确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责，这体现了党总揽全局、协调各方的政治担当。2019年2月，中办、国办印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，将食品安全纳入领导班子和领导干部综合考评体系。党的二十届三中全会作出完善食品安全责任体系的部署。2022年9月，国务院食安委出台《关于建立健全分层分级精准防控末端发力终端见效工作机制 推动食品安全属地管理责任落地落实的意见》，推动食品安全属地管理责任落地落实，市场监管总局印发的《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》对企业主体责任提出要求。这是落实“党政同责”要求的重大制度创新，是党的领导在食品安全领域的直接体现，是推动落实食品安全属地管理责任的总抓手，食品安全治理高质量发展必须压实“党政同责”。要进一步强化政治意识，拧紧食品安全思想之弦，正确处理安全与发展的关系，促一方发展，保一方安全;要不断健全完善分层分级精准防控、末端发力终端见效工作机制，力戒形式主义、官僚主义;要加强巡查督导，及时解决发现的问题;要坚持考核问责，倒逼食品安全责任落实，形成食品安全严实常态。

(三)以落实“四个最严”要求为基本遵循。习近平总书记先后提到5次食品安全治理“四个最严”的要求。2013年12月，他在中央农村工作会议上指出：“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众舌尖上的安全。”2015年5月中央政治局第二十三次集体学习、2016年1月对食品安全工作批示、2016年12月中央财经领导小组第十四次会议和2017年1月食品安全工作批示，都强调要把“四个最严”落到实处。“四个最严”充分吸收了国际社会在食品安全领域的先进理念，又紧密结合我国食品安全监管实际情况，将实践中积累的宝贵经验进行高度概括，是食品安全治理的基本遵循。“四个最严”有机结合、自成体系，从治国理政的角度来看，政府作为制规者，首先是定好规矩，企业必须遵守，即最严谨的标准;第二是当好警察，监管部门督促检查企业严格执行规则，即最严格的监管;第三是办好案件，对不遵守规则的违法犯罪行为进行严惩，即最严厉的处罚;第四是抓好执纪，无论监管和处罚都需要相关人员来落实，对不作为、慢作为、乱作为等行为要追究责任，即最严肃的问责。2015年，新修订的《中华人民共和国食品安全法》将“四个最严”确立为开展食品安全工作的指导方针，为食品安全治理锚定方向。2019年《中华人民共和国食品安全法实施条例》正式施行，增设“处罚到人”制度。我们必须把“严”的主基调贯穿食品安全治理全过程，健全最严谨的标准，有效提升规范化水平;实施最严格的监管，切实防控食品安全风险;实行最严厉的处罚，持续强化严打高压态势;完善责任分担机制，建立健全责任落实体系。

(四)以加强“农田到餐桌”全过程监管为有效路径。习近平总书记指出，食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，要产管并重，加强全过程食品安全工作，形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度，建立健全农产品质量和食品安全追溯体系，做到源头严防、过程严管、风险严控。他强调，要贯彻食品安全法，完善食品安全体系，加强食品安全监管，严把从农田到餐桌的每一道防线。他还强调，要加强食品安全预测预警，及早发现苗头，及早处置，严防形成行业潜规则，严防发生区域性、系统性安全风险。这些重要论述不仅揭示了食品安全治理的科学规律，也提供了食品安全治理体系和治理能力现代化的科学路径，为完善食品安全治理体系明确了方向。2025年3月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》，从农田到餐桌全链条监管中存在的8个薄弱环节，对应提出加强协同协作协调的21项具体措施。我们应当让好制度好措施发挥好作用、实现好效果。要搭建立体监管体系，推进日常、专项和重点监管常态化，健全风险防控机制，做好风险监测、评估，保障供应链的安全稳定，严格把控原料采购、生产行为、工艺流程、设备运行、作业环境和质量检验等环节的风险，切实增强与超大规模市场适配的食品安全风险防范水平。要在食品安全国家标准基础上，建立食品质量标准体系，设定科学合理的质量量化指标，满足消费者对高品质生活的需要。要强化跨部门协同合作机制，整合食品全产业链的各方资源，实施全流程严格管控，严守从生态环境、农业投入品、原料安全到食品生产加工、储存运输、检验检测、餐饮服务等全链条的食品安全防线。要坚持依法行政，针对各类食品安全违法行为，需全面剖析违法事实、判定违法性质、衡量违法情节，并评估其社会危害程度，在此基础上，精细化、定量化行政裁量权基准，推动食品安全监管实现政治、法律和社会效应的有机融合。

(五)以食品安全社会共治为运行体系。2015年10月召开的党的十八届五中全会中提出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。”这一战略部署标志着我国食品安全治理迈进新时代，政府、市场与社会多元主体协同治理的格局逐步形成。食品安全是个社会议题，应当充分释放群众监督和舆论监督的效能，通过公众与媒体的积极参与，将食品安全领域的违法犯罪行为全面曝光，使其在社会监督的聚光灯下无所遁形，构建起多维度、立体式的监督网络。要充分发挥各级食品安全委员会的统筹职能，加强对食品安全工作的协调推进与宏观把控，进一步健全跨地区、跨部门的联动机制，逐级压实责任，推动食品安全治理工作在基层落地生根。要综合运用生产经营许可、监督检查、抽检监测、认证认可、检验检测、信用监管、执法稽查等多种监管手段，构建涵盖监管全链条的“红绿灯”机制，保障食品安全监管有序、精准实施。充分发挥行业组织的桥梁纽带作用，深入开展增品种、提品质、创品牌行动，平衡好行业发展与食品安全的关系，助力食品产业迈向高质量发展阶段。要大力培育食品安全文化，进一步加大食品安全普法宣传力度，借助多元传播渠道，提高经营者法律意识和公众自我保护能力，加快推进食品行业诚信体系建设，营造尚俭崇信、尚德守法的社会氛围。要坚持科学严谨的思维，出重拳治理食品安全谣言，正确引导舆论。要培育公众参与意识，充分发挥群众监督、舆论监督的重要价值，优化投诉举报的流程，构建完善的举报人激励与保护制度，在全社会营造共治共享的良好风气。

理论的威力只有通过实践才能真正转化为实际效果。我们要始终坚持以习近平总书记关于食品安全治理的重要论述为指导，全面贯彻党中央、国务院的决策部署，在推进食品安全治理高质量发展上持续发力，努力实现食品安全与高质量发展共享，食品安全与市场秩序共享以及食品安全与社会和谐共享，为保障人民群众食品安全、服务经济社会高质量发展作出新的更大贡献。

参考文献：

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[5]冯军徐、乃莹田、明孙璐、秦轩：《新时代我国加强食品安全工作及推进对策》《中国发展观察》 2023年第1期。

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[8]赵文君：《切实保障人民群众“舌尖上的安全”》，新华网，见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/20240308/1fe85b1093294c99a1d8ac58d9f67957/c.html。

[9]新华社：《一起重温习近平总书记关于安全生产重要论述》，新华网，见

http://www.xinhuanet.com/politics/2022-03/26/c_1128505875.htm。

[10]党建网微平台：《粮食安全是“国之大者”》，中国经济网，见http://

www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/202401/05/t20240105_38855713.shtml。

[11]人民网：《习近平谈打赢蓝天保卫战：还老百姓蓝天白云、繁星闪烁》，求是网，见http://www.qstheory.cn/zhuanqu/bkjx/2019-06/25/c_1124669244.htm。

[12]“学习笔记”小组：《看习近平如何保卫“舌尖上的安全”》，党建网微平台2017年1月20日。

[13]河南省市场监督管理局：《食品安全监管》，2023年1月。