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新时代中国进出口食品安全法律体系研究

2020-11-27 14:30:52 来源: 食品安全导刊

　　新时代中国进出口食品安全法律体系研究 
　　
　　摘要：进出口食品安全法律体系是我国食品安全法律体系的重要组成部分。党的“十八大”以来，我国初步构建了以《中华人民共和国食品安全法》等进出口食品安全相关法律为引领、进出口食品安全行政法规为支撑、进出口食品安全部门规章为基础、进出口食品安全部门公告为补充的具有中国特色的进出口食品安全法规体系。本文对进出口食品安全相关法律、行政法规、部门规章、部门公告等法律体系组成进行了深入分析，同时介绍了新时代这些法律体系取得的最新进展，以期为学者们进一步推进进出口食品安全法律研究提供借鉴。
　　
　　关键词：新时代，进出口贸易，食品安全，法律体系
　　
　　推进进出口食品安全风险治理，需要法律先行。党的“十八大”以来，我国不断完善法规体系对进出口食品安全的保障，法律法规的修改明显加速，初步构建了具有中国特色的进出口食品安全法规体系。当前，我国进出口食品安全法规体系呈现以《中华人民共和国食品安全法》等进出口食品安全相关法律为引领、进出口食品安全行政法规为支撑、进出口食品安全部门规章为基础、进出口食品安全部门公告为补充的特征，结构体系较为合理，为保障进出口食品安全、保障人民群众身体健康、维护我国负责任大国形象发挥了重要作用。需要说明的是，本文介绍的均为全国性法律法规，除此之外我国进出口食品安全法规体系还包括省、自治区、直辖市、计划单列市、拥有地方立法权的地市等地方人大通过的行政法规等，由于篇幅限制，在此不再讨论。
　　
　　一、进出口食品安全相关法律
　　
　　进入新时代，我国对进口食品安全相关法律进行了密集修改。据不完全统计，除《中华人民共和国进出境动植物检疫法》外，党的“十八大”后与我国进出口食品安全相关的12部法律均进行了修订或修正，其中《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国动物防疫法》修订或修正了两次，《中华人民共和国进出口商品检验法》和《中华人民共和国海关法》更是分别修正了三次和四次，显示了以习近平总书记为核心的党中央对法律法规时效性的关注。总体来看，我国进出口食品安全相关法律可以具体分为食品安全专业性法律、出入境专业性法律、其他相关法律等三类。
　　
　　（一）食品安全专业性法律
　　
　　在我国当前的法律体系当中，关于进出口食品安全的特定法律并不多，主要包括《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国农产品质量安全法》，是我国进出口食品安全法律法规的核心。其中，《中华人民共和国食品安全法》于2009年2月28日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，进入新时代后经过了两次调整，分别是2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订、根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》修正。现行的《中华人民共和国食品安全法》被誉为“史上最严的食品安全法”，对进出口食品安全的规定十分详细，专门在第六章“食品进出口”设定了关于进出口食品安全的十一个条款，成为新时代指导我国进出口食品监管的最重要的法律。
　　
　　《中华人民共和国农产品质量安全法》于2006年4月29日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，之后根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》进行了修正，是保障我国进出口农产品质量安全的重要法律，其中的第四十二条提出，“进口的农产品必须按照国家规定的农产品质量安全标准进行检验；尚未制定有关农产品质量安全标准的，应当依法及时制定，未制定之前，可以参照国家有关部门指定的国外有关标准进行检验。”
　　
　　（二）出入境专业性法律
　　
　　我国与进出口食品安全相关的出入境专业性法律主要有四部，分别为《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》，其中《海关法》是我国海关领域的重要法律，主要用于加强海关监督管理，促进食品对外贸易和食品安全领域的科技文化交往，保障社会主义现代化建设。其他三部法律在进出口食品安全领域的侧重点各不相同（见表1）。《进出口商品检验法》主要针对进出口食品的质量、规格、数量、重量、包装以及安全、卫生提出了要求。《进出境动植物检疫法》强调对进出境动植物、动植物产品的生产、加工、存放过程实行动植物检疫。《国境卫生检疫法》重点关注出入境的进出口食品、运输进出口食品的交通工具和运输容器以及口岸辖区的公共场所、环境、生活设施、生产设备所进行的卫生检查、鉴定、评价和采样检验。
　　
　　
　　（三）其他相关法律
　　
　　除了食品安全专业性法律、出入境专业性法律外，还有一些法律涉及进出口食品安全监管，如《中华人民共和国动物防疫法》从防疫的角度涉及进出口食品安全，《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国渔业法》分别从农产品、畜牧产品、水产品等方面与进出口食品安全相关，《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国消费者权益保护法》则从产品质量、产品标准、消费者保护等角度加强进出口食品安全监管，以上这些法律均为保障进出口食品安全发挥了积极作用。
　　
　　二、进出口食品安全相关行政法规
　　
　　目前，我国进出口食品安全相关行政法规主要分为三种类型，一是为施行相关法律而制定的相关条例和细则，主要包括《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《中华人民共和国标准化法实施条例》等。其中，《中华人民共和国食品安全法实施条例》于2009年7月20日由中华人民共和国国务院令第557号公布，后又根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第666号）修订，2019年3月26日国务院第42次常务会议修订通过了新的《中华人民共和国食品安全法实施条例》，是我国进出口食品安全领域又一项重大制度建设成果，在第六章“食品进出口”中设定了关于进出口食品安全的十个条款，重点明晰了进口商对境外出口商和生产企业审核的内容等，解决了进出口食品安全监管执法中遇到的具体问题。二是国务院制定或批准施行的专业性条例，主要包括《乳品质量安全监督管理条例》《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》《进出口货物原产地条例》《中华人民共和国认证认可条例》等。三是中共中央、国务院发布的涉及进出口食品安全的相关文件，如《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等。
　　
　　表2  现行的进出口食品安全相关行政法规
　　
　　序号      类别              行政法规名称　　 
　
　　三、进出口食品安全相关部门规章
　　
　　党的十八大以来，我国进行了两次大的食品安全监管机构改革，2013年的机构改革延续了十八大以前国家质量监督检验检疫总局承担进出口食品安全监管的体制，2018年的机构改革将海关总署作为进出口食品安全新的监管机构。因此，我国进出口食品安全相关的部门规章基本是由国家质量监督检验检疫总局制定并发布，进而由海关总署修改。当前有四部部门规章尚未在党的“十八大”后进行修改，党的“十八大”后发布或修改一次的部门规章高达十部，发布或修改两次、三次的部门规章分别有五部和三部，《进出境粮食检验检疫监督管理办法》《进出口乳品检验检疫监督管理办法》《进出境中药材检疫监督管理办法》《出入境检验检疫报检规定》等四部部门规章则发布或修改了四次。
　　
　　图1  党的“十八大”后我国进出口食品安全相关部门规章
　　
　　发布或修改次数分布  部
　　
　　在26部进出口食品安全相关部门规章中，《进出口食品安全管理办法》起统领性作用，于2011年9月13日由国家质量监督检验检疫总局根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律法规制定并发布，后来又于2016年和2018年进行了两次修改，为保证进出口食品安全以及保护人类、动植物生命和健康发挥了重要作用。
　　
　　与法律和行政法规相比，我国进出口食品安全相关部门规章数量更多、覆盖范围更广、内容也更为具体。从进出口食品种类看，我国制定了肉类、粮食、乳品、水产品、中药材、转基因产品的进出口检验检疫监督管理办法，以及蜂蜜、蔬菜的出口检验检疫监督管理办法。从企业角度看，有明确的进口食品境外生产企业注册管理规定和出口食品生产企业备案管理规定。从风险分析角度看，进境动物和动物产品、进境植物和植物产品风险分析管理规定为进口食品安全风险分析提供了有效而具体的法律依据。除此之外，我国进出口食品安全相关部门规章还包括检疫审批、食品召回、有机产品认证、货物申报、复验等内容，均从不同方面对我国进出口食品安全进行有效管理。
　　
　　四、进出口食品安全相关部门公告
　　
　　进出口食品安全相关部门公告是我国进出口食品安全法律体系的重要组成部分，也是数量最多、内容最为广泛的进出口食品安全法规成果。对我国现行的219部进出口食品安全相关部门公告的分析显示，关于防止特定国家疫病传入的公告在我国进出口食品安全相关部门公告中的占比最高，达到36.99%。关于进口特定国家特定产品检验检疫要求的公告、关于禁止进口特定国家特定产品的公告的占比也相对较高，所占比例分别为15.98%和13.24%（见图2）。以上三类公告合计占比为66.21%，是我国进出口食品安全相关部门公告的主要类型。
　　
　　图2  进出口食品安全相关部门公告的类型分布
　　
　　（一）关于防止特定国家疫病传入的公告
　　
　　疫病对我国养殖业发展、畜牧产品的质量安全具有很大的负面影响，防治疫病传入成为我国海关部门的重要任务。当前，我国关于防止特定国家疫病传入的公告共有81部，是进出口食品安全相关部门公告的第一大种类。其中，关于防止特定国家禽流感传入的公告所占比例高达49.38%，如《关于防止英国、荷兰高致病性禽流感传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2014年第128号）》《关于防止美国高致病性禽流感传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2015年第8号）》等。其次是防止猪瘟入境的公告，所占比例为19.75%，如《关于防止爱沙尼亚非洲猪瘟传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2014年第102号）》《关于防止越南非洲猪瘟传入我国的公告（海关总署、农业农村部公告2019年第42号）》等。防止口蹄疫传入我国的公告位列第三位，所占比例为13.58%，如《关于防止南非口蹄疫传入我国的公告（海关总署、农业农村部公告2019年第34号）》《关于防止保加利亚口蹄疫传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2011年第16号）》等。
　　
　　此外，我国还陆续发布了关于防止特定国家新城疫、疯牛病、痒病、小反刍兽疫、绵羊痘和山羊痘、施马伦贝格病等疫病传入的公告，相对应的公告如《关于防止罗马尼亚雅洛米察县新城疫传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2014年第127号）》《关于防止疯牛病传入我国的公告（卫生部、国家出入境检验检疫局公告2001年第1号）》《关于防止芬兰痒病传入我国的公告（农业部、国家质检总局公告2003年第240号）》《关于防止保加利亚小反刍兽疫传入我国的公告（海关总署、农业农村部公告2018年第99号）》《关于防止俄罗斯绵羊痘和山羊痘传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2012年第14号）》《关于防止丹麦、 瑞士施马伦贝格病传入我国的公告（国家质检总局、农业部公告2012年第153号）》等。
　　
　　（二）关于进口特定国家特定产品检验检疫要求的公告
　　
　　在食品进出口贸易中，一方面有的国家存在特定的食品安全问题，另一方面有的国家属于农产品疫情爆发的重点区域，这均需要我国对特定国家的特定产品展开重点检验，这方面的的部门公告共有35篇。其中，关于进口特定国家大米检验检疫要求的公告最多，所占比例为22.86%。关于畜禽肉类产品、燕窝产品、麦类产品、榛子、葵花籽的公告也相对较多，相对应的公告如《关于中国和俄罗斯进出口禽肉检验检疫要求的公告（海关总署公告2019年第76号）》《关于进口泰国燕窝产品检验检疫要求的公告（国家质检总局公告2017年第66号）》《关于进口玻利维亚藜麦检验检疫要求的公告（海关总署公告2018年第87号）》《关于进口意大利榛子检验检疫要求的公告（海关总署公告2019年第65号）》《关于进口保加利亚去壳葵花籽植物检疫要求的公告（海关总署公告2018年第97号）》。除此之外，我国相关部门发布的关于进口特定国家特定产品检验检疫要求的公告还涉及葡萄籽、花生、核桃、甜椒、藏红花、月饼、绿豆植物、南瓜植物、乳品、松子、葱等食品。
　　
　　（三）关于禁止进口特定国家特定产品的公告
　　
　　对于特定国家质量安全问题较为严重的产品，尤其是动物疫情特别严重的国家，我国就会采取禁止进口的严厉措施，以保障国内农产品产业安全和食品安全。目前，我国共有29份关于禁止进口特定国家特定产品的公告。其中，偶蹄动物及其产品是第一大禁止进口种类，所占比例高达79.31%。具体来说，在禁止特定国家偶蹄动物及其产品进口的公告中，禁止全部偶蹄动物及其产品进口的比例高达60.87%，如《关于禁止从巴西输入偶蹄动物及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告1999年第5号）》《关于禁止从马来西亚、吉尔吉斯斯坦输入偶蹄动物及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告1999年第6号）》等；禁止猪及其产品进口的比例为39.13%，如《关于禁止从马来西亚进口猪及其产品的规定（农业部公告1999年第11号）》《关于禁止从加纳输入猪及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告1999年第24号）》。
　　
　　禽鸟及其产品是第二大进口种类，所占比例为10.34%，主要有《关于禁止从意大利输入禽鸟及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告2000年第3号）》
　　
　　《关于禁止从法国、卢森堡输入禽鸟及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告2000年第4号）》《关于禁止从墨西哥输入禽鸟及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告2000年第13号）》。禁止马属动物及其产品的比例为6.90%，主要有《关于禁止从南非输入马属及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告1999年第10号）》《关于禁止从津巴布韦输入马属动物及其产品的公告（国家出入境检验检疫局公告1999年第12号）》。此外，我国还针对日本部分食品、农产品发布了《关于禁止部分日本食品、农产品进口的公告（国家质检总局公告2011年第35号）》。
　　
　　（四）其他进出口食品安全相关部门公告
　　
　　除了以上三大类进出口食品安全相关部门公告外，我国发布的其他相关公告也很丰富，所占比例高达33.79%。其中，既包含促进出口食品安全的相关公告，代表性的有《关于调整出口食品加施检验检疫标志措施的公告（国家质检总局公告2009年第134号）》《关于进一步加强出口食品防护的公告（国家质检总局公告2015年第155号）》《关于含馅粮食制品出口加拿大检验检疫要求的公告（国家质检总局公告2018年第37号）》等；又包含关于特定国家特定产品准入的公告，典型的有《关于秘鲁芦笋准入问题的公告（国家质检总局公告2015年第40号）》《关于老挝大米准入的公告（国家质检总局公告2015年第129号）》；同时还包含特定产品口岸管理的公告，主要的公告有《关于规范进境粮食指定口岸措施的公告（国家质检总局公告2014年第106号）》《关于进一步规范进口肉类指定口岸管理的公告（国家质检总局公告2015年第64号）》等。
　　
　　作者简介：李国梁，中国食品安全报社副社长；吕煜昕（1992-），男，山东淄博人，本文通讯作者，浙江大学舟山海洋研究中心助理研究员，研究方向为食品安全管理。
　　
　　基金项目：本文是浙江省社科联研究课题重点项目（编号：2018Z05）的阶段性研究成果。
　　
　　李国梁1 吕煜昕2
　　
　　1.中国食品安全报社，北京 100070
　　
　　2.浙江大学舟山海洋研究中心，浙江舟山 316021
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